موازنة البرامج والأداء وموازنة البنود ... أيهما الأصلح ؟؟

من منطلق أن الموازنة أداة تخطيطية، فإنها بالضرورة تعبّر عن أهداف الوحدة أو مجموعة الوحدات، وعن سياستها وبرامجها وكيفية استغلالها لمواردها وعملية توزيع تلك الموارد بين أوجه الإنفاق التي بها تحقق أهدافها وسياساتها.

وتزداد أهمية الموازنة، كذلك، عندما تكون الموارد محدودة، إذ أنه في هذه الحالة يجب اللجوء إلى عملية المفاضلة بين البدائل أو البرامج المطروحة من أجل تحقيق أكبر قدر ممكن من المنافع باستخدام ذلك القدر المحدود من الموارد.

إن استمرار زيادة الحاجة للأموال التي يتطلبها الإنفاق الحكومي، واستمرار تزايد وتنوع الإنفاق يجعل الحكومة تشعر، أحياناً، بالحرج من طلب المزيد من الأموال سواء من المصادر الداخلية أو الخارجية، ويجعلها هذا الموقف تفكر في أن تعيد النظر في حجم النفقات بدلاً من البحث عن زيادة الإيرادات، وهي حالة تستدعي تدخل المخطط المالي الحكومي في مشكلة تحديد أولويات الإنفاق على البرامج الأكثر إلحاحاً، ومن هنا يبدأ بحث أمر ترشيد القرارات المالية الحكومية، وبعبارة أخرى تزداد الحاجة إلى تحقيق أعلى مردود من الإنفاق الحكومي أو تخفيض الإنفاق إلى المستوى الذي عنده تتحقق أهداف البرامج الحكومية، وهذا يمثل أحد الجوانب الأساسية الضاغطة على الموازنة العامة.

إن الأسلوب التقليدي في إعداد الموازنة العامة والمعروف بأسلوب موازنة البنود، يعتبر تطبيقاً ملائماً للدور التقليدي الذي تؤديه الدولة، الدور السيادي وغير التدخلي، و ذلك الدور لا يتطلب إنفاقاً حكومياً كبيراً أو متنوعاً.

أما عندما زادت الحكومة من تدخلها في مجالات الحياة المختلفة، وأصبحت تنفذ برامج أو مشاريع يعزف القطاع الخاص عن تنفيذها، إما لعدم رغبته أو لعدم استطاعته، فإن هذا التدخل، يستوجب أن تحتاج الحكومة لمزيد من الأموال، وإلى إتباع سياسات وأساليب مالية مبتكرة، من أجل تنفيذ برامجها، بأقل قدر من التكاليف مع محافظتها على تنفيذ البرامج الأكثر إلحاحاً وجدوى بالنسبة للمجتمع، وكل ذلك في ظل موارد مالية محدودة. لا تستطيع الحكومة أو الوحدة من خلال تطبيق الأسلوب التقليدي في إعداد الموازنة، ضمان أن الموارد المصروفة على برنامج معين قد حققت أهداف ذلك البرنامج، وذلك لعدم وجود أدوات في هذا الأسلوب تساعد الحكومة على ذلك.

كما أن أهم ما يركز عليه الأسلوب التقليدي هو عملية الحصول على الأموال ولا يركز على نتائج الأداء، ولعل عدم تركيز هذا الأسلوب على نتائج الأداء ناشئ عن أن هذا الأسلوب يعتمد وسائل وأدوات غير علمية عند تقدير الحاجة للأموال، ثم إن الأدوات الرقابية التي تصاحب عملية تنفيذ الموازنة محدودة ومتمثلة في عدم تجاوز المخصصات المقدرة في الموازنة، أو عدم الإنفاق على أية مجالات ليس لها مخصصات.

وبالتالي يمتاز الأسلوب التقليدي بالجمود، ويمنع القيادات الإدارية التنفيذية الحكومية من الإبداع، وقد يصل الأمر إلى وجود إنفاق على مخصصات غير ضرورية مما قد يصل لدرجة الهدر والإسراف في الإنفاق، وخصوصاً الإنفاق الذي يتم في نهاية السنة المالية، ويكون عندما يشعر المسؤولون بأنه إذا لم يتم استغلال المخصصات المرصودة في الموازنة، فإنها لن تعوض في السنة القادمة، كما أنه قد يقلل فرصتهم في زيادة المخصصات أو المحافظة على مستواها الحالي عند وضع تقديرات الموازنة المقبلة.

ومن ناحية أخرى فإن الأسلوب التقليدي لا يركز على الموارد المادية والبشرية التي تملكها الوحدة بل إن التركيز فقط على الموارد أو الاحتياجات المالية اللازمة، ويعني ذلك أن الموارد المادية والبشرية التي تملكها وتديرها الوحدة لا تدخل في تقديرات الموازنة، كما لا يدخل في الموازنة كيفية استخدام تلك الموارد، بما في ذلك الاستفادة من التكنولوجيا المتوفرة في الوحدة.

إن عدم دقة التقديرات وعدم شمول التخطيط المالي الحكومي لجميع الموارد الحكومية، وعدم دقة التنفيذ، وعدم ربط التنفيذ مع الأهداف أو مع النتائج المرجوة، وعدم وجود أساليب رقابية فعالة تتعدى الرقابة الحسابية، جميعها أدت إلى البحث عن وسائل أكثر جدوى وأكثر منفعة، من شأنها ترشيد قرار تخصيص الأموال الحكومية، وقرار تنفيذ البرامج الحكومية.

 فكانت الموازنة الصفرية وموازنة الاداء وموازنة البرامج والأداء و موازنة التخطيط والبرمجة بالإضافة إلى موازنة البنود.

لنبحث فيما سيأتي موازنة البرامج والأداء التي أثبتت نجاحها في العديد من الدول ذات التاريخ العريق في الإدارة العامة كفرنسا و بريطانيا و هولندا .كما وجدت بعض الاخفاقات.

أسلوب موازنة البرامج والأداء:

الخبير Frank Mordacq:

البرنامج :جملة الاعتمادات التي تساعد في تطبيق السياسات العامة، وهو ما يسمى بتخصيص الاعتماد ، وهو وسيلة لقياس الكفاءة والأداء.

الأداء : يطلب أن تكون الميزانية أكثر وضوحاً بالنسبة للدولة وبالنسبة للتنفيذ ، وأن ندرس إلى أي درجة يكون تطبيق الموازنة جيد ودقيق ، ومدى استخدام الضرائب فعلاً كما يجب ، ويتم تقييم الأداء بحسب الهدف الذي حدد من أجله في البداية ، والسياسات العامة تحدد بناءً على الأهداف وضمن الإمكانيات .

تعتمد موازنة البرامج والأداء على ثلاثة عناصر هي:

أ. تصنيف العمليات الحكومية حسب البرامج والأنشطة.

ب . وضع مقاييس للأداء.

ت . التقرير عن الأداء.

وفي تركيز موازنة البرامج والأداء على التصنيف كونه وسيلة تخطيطية تمثل نظرة للأمام باعتبار أن ذلك مطلباً لوضع تقديرات الموازنة وتخصيصاتها، في حين أن وضع مقاييس للأداء والتقرير عنها هو عبارة عن تقديم سجل بالإنجازات بما يفيد الإدارة المالية، بما في ذلك الرقابة المالية، وهنا تلعب التكاليف دوراً مزدوجاً، فهي أساس لتخصيص التمويل (أو وضع التقديرات) وهي في الوقت نفسه أساس لتقييم الأداء.

یحقق تطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء مزایا عدیدة منها:

• إعطاء صورة دقيقة عن حجم الإنفاق الحكومي من خلال تحديد علمي مسبق بتكلفة ما سيتم تنفيذه من أعمال.

• توسيع صلاحيات مدراء الدوائر في مجال التخطيط والرقابة الذاتية، وبالمقابل تؤدي إلى تحميلهم مسؤولية عدم الكفاءة التي قد تحصل في الأداء.

• رفع كفاءة أداء أجهزة الرقابة المالية والإدارية من خلال إضافة مؤشرات جديدة للتقويم والرقابة.

• تنسيق البرامج والأنشطة الحكومية ومنع الازدواج فيها.

• مرونة توزيع المخصصات على المهام والأنشطة وفقا لأهميتها النسبية بما يؤدي إلى الاستخدام الأمثل للموارد.

• رفع كفاءة النظام المحاسبي وزيادة الاعتماد على بيانات تكاليف الأداء الحكومي وزيادة موثوقية التقارير المالية.

• إيجاد ترابط أفضل بين الخطط القصيرة والمتوسطة وطويلة الأجل.

• إنشاء قاعدة بيانات موثقة وعلمية عن مجالات الأداء الحكومي الحالي والماضي كافة، وزيادة الاعتماد على معدلات أداء ومقاييس إنجاز نموذجية للأعمال المتشابهة.

• رفع كفاءة الوحدات الحكومية في إدارة وتنفيذ البرامج والمشروعات الحكومية.

• إيجاد مبررات منطقية للإنفاق بمستواه وشكله الحالي والمستقبلي.

• ترجمة سياسة الدولة العامة وأهدافها إلى برامج تعالج المشاكل الأساسية وذلك في صورة واضحة ومبسطة.

- يواجه تطبيق هذا الأسلوب عدداً من الصعوبات ومن الأمثلة على هذه الصعوبات ما يلي:

- نقص الموظفين المؤهلين عمليا وفنيا لتنفيذ مثل هذه الأسس.

- صعوبة قياس الأنشطة في صورة وحدات ناتج، أو تحديد كلفة الوحدة.

- صعوبة ربط الأداء بالهدف وصعوبة قياس الفاعلية.

- ارتفاع تكلفة التطبيق، لما يتطلبه من جهود وأعباء.

- اهتمام هذا الأساس بالمشاريع قصيرة الأجل نسبيا.

- عدم شموله بعض الأنشطة مثل الأمن الداخلي والدفاع الخارجي.

- صعوبة تقبل الجهاز الإداري والمالي للتغيير ومقاومته له.

- صعوبة تغيير الأنظمة المحاسبية لتتوافق والعمل على وفق هذا الأساس.

- عدم ملائمة الهياكل التنظيمية للجهاز الداري للدولة لتطبيق هذا الأساس.

البيئة التي یتطلبها أسلوب موازنة البرامج والأداء

يتطلب أسلوب موازنة البرامج والأداء توفير البيئة الخاصة به، وسوف نركز في وضع هذا الإطار على البيئة التي يتطلبها تطبيق الأسلوب على مستوى الوحدة الحكومية وليس على مستوى الحكومة ككل، وتتمثل بيئة أسلوب موازنة البرامج والأداء للوحدة الحكومية في الآتي:

1- فصل العمليات التي يتوجب على الوحدة الحكومية القيام بها عن تلك التي تخرج عن نطاق صلاحيتها، ويكون هذا الفصل عن طريق تحديد أهداف الوحدة الحكومية، وبالتالي يخرج عن نطاق عملياتها كل ما لا يتفق مع أهدافها.

2- تقسيم نشاط الوحدة إلى وظائف، بحيث تسعى كل وظيفة منها إلى تحقيق هدف أو أهداف جزئية تتفق مع الأهداف العليا لها.

3- تقسيم كل وظيفة إلى برامج (أو مشاريع) باعتبارها الآلية أو الوسيلة التي بها تتحقق الأهداف المطلوبة.

4- تقسيم كل برنامج إلى عدد من الأنشطة أو وحدات الأداء الدنيا التي تعتبر أصغر وحدات تمثل الأداء أو التنفيذ في كل برنامج.

5- تقسيم كل نشاط إلى عناصر تكلفته، وتتضمن هذه العناصر بيان مفصل بتكاليف الموارد المالية والمادية والبشرية اللازمة لكل نشاط.

وهكذا نجد أن الموازنة وفق البرامج والأداء هي مجموع موازنات البرامج التي تنوي الوحدة تنفيذها خلال الفترة التي تعد الموازنة عنها، كما نجد أنه يمكن إعداد الموازنة وفق عناصر التكلفة (والتي هي البنود) وهكذا تلتقي موازنة البرامج والأداء مع موازنة البنود في أدنى مستوى من مستوياتها، كما يمكن إعداد الموازنة حسب البرامج، أو حسب الوظائف أو حسب القطاعات أو حسب أي طريقة يتم تجزئة العمل الحكومي إليها، وتحقق هذه الميزة إمكانية ربط الموازنة بالتخطيط التنموي ويمكن توجيه الموازنة بشكل مباشر نحو المشاريع المقصودة في الخطة، وكما أن هذه ميزة تخطيطية فهي أيضاً ميزة رقابية إذ منها يمكن التأكد من الوصول للنتائج المطلوبة بشكل مباشر.

ولعلنا نلاحظ أن التركيز في أسلوب موازنة البرامج والأداء يكون على البرنامج وليس على الوحدة التنفيذية المكلفة بالأداء، وهذا أصل الاختلاف بين موازنة البرامج والأداء عن موازنة البنود التي تركز على الوحدة التنفيذية أساساً لوضع التقديرات.

وتتمثل فكرة الانتقال لتطبيق مفهوم موازنة البرامج والأداء الانتقال من مرحلة التركيز على المدخلات إلى التركيز على المخرجات، أي أن موازنة البرامج والأداء تركز على تأثير الإنفاق الحكومي على المواطن من خلال تقديم الخدمات المختلفة ، أي مدى الفائدة التي انعكست على المواطن وعلى الاقتصاد الكلي، وأثرها على الرفاه الاجتماعي.

إن تطبيق موازنة البرامج والأداء قد يتعثر ولا يستطع التأثير في القرارات الحكومية المختلفة بشكل يتوائم ومبادئ موازنة البرامج والأداء  وهذا التعثر في تطبيق موازنة البرامج والأداء ليس بسبب عدم توفر البيانات الكافية، أو طرق القياس أو عدم كفاية برامج التدريب، ولكن السبب يُعزى إلى أن الأساس لموازنة البرامج والأداء هو تزويد وتشكيل السياسات الحكومية بشكل عقلاني لاتخاذ القرارات، ووضع الخطط طويلة الأجل وعدم تجاهل واقع الهيكل التنظيمي للدولة والهيكل التنظيمي للموارد البشرية في الوحدات الحكومية.

لا يمكن لنا إغفال الطبيعة المتشابكة أو المعقدة التي يتطلبها التطبيق الكامل لأسلوب موازنة البرامج والأداء، وخاصة في وحدة أو بيئة أو دولة نامية، تمر في ظروف أو أحوال وقدرات وإمكانيات مادية وبشرية وتكنولوجية محدودة. وعلى الرغم من كل هذه التحديات، فإننا نعتقد أنه متى توفرت النية الصادقة والجادة نحو الإصلاح، فإن أية خطوة في هذا الاتجاه ستكون خيراً من البقاء في وضع غير مرض، كما أن مجرد التفكير في التحديث يعد خطوة نحو الإصلاح.